去年，《北京市控制吸烟条例》、《北京市基本住房保障条例》、《北京市农村宅基地和农民住房条例》被列入法规预案研究项目。年底，一本本厚重的、凝结着专家智慧的研究报告证明，作为去年市人大常委会完善立法工作格局的新亮点，法规预案研究工作已经结出累累果实。

　　模式创新

　　法规预案研究引入“学者智囊团”

　　什么样的项目能纳入法规预案研究范围？市人大常委会法制办主任张引介绍说，预案研究项目是根据人民群众、人大代表的意愿和主张提出的，对于具备立法的必要性和迫切性，但又较复杂、不宜立即进入立法程序的项目，由人大牵头组织项目组和课题组进行研究论证，充分发挥研究机构的智力优势，为将来立法夯实工作基础。

　　去年北京市人代会上，市人大代表、中国政法大学教授应松年提交了制定“北京市控制吸烟条例”的建议。不久，《北京市控制吸烟条例》作为北京市首个法规预案研究项目被确定下来。人大常委会委托“中国政法大学卫生法研究中心”，利用其学术资源和智力资源，组织专家成立了项目课题组。明确控烟法律关系中各相关主体的责任边界，创新了控烟工作模式……在预案研究过程中，学者们的新思路新模式不断涌现。

　　谈起法规预案研究的意义，中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波作为项目课题组的一员，有着深刻的体会。“以前的立法体制中没有预案研究的环节，通常是由人大牵头，相关部门参与起草工作。这次的预案研究是立法模式的创新，由专家、社会人士、代表进行法规预案的起草工作。预案研究是立法的准备工作，针对立法的必要性、可行性和今后可能出现的问题进行前期的研究，为将来的立法提供思路。”她表示，相关部门出于不同考虑在立法过程中会有一定取舍，预案研究更加客观中立，摆脱以往立法中的部门利益。专家、代表和社会人士相对中立，能尽量吸纳不同方面的意见，做全面考虑，并以不偏不倚的态度参与预案研究。

　　形势紧迫

　　《控烟条例》成为首个研究项目

　　近年来，专家学者和人大代表们对控烟的呼声愈发强烈。我国加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》，意味着中国政府在国际上已经做出承诺。从建设“绿色北京”和“人文北京”的角度来说，控烟必然是一个重要的指标。这些无一不强调着北京控烟立法的迫切性。

　　另一方面，控烟立法又面临着难以摆脱的“困境”。中国的烟酒文化盛行且根深蒂固，吸烟已经成为一种社会交往的手段。政企合一的烟草专卖制度，使很多地方在税收上还依赖烟草。

　　既有敏感度、又有紧迫性，《北京市控制吸烟条例》成为北京市确定的首个立法法规预案研究项目并非巧合。

　　思路巧妙

　　保护非烟民免受二手烟的侵害

　　车站、网吧、餐馆，烟雾缭绕、吞云吐雾的场面并不罕见。烟民的感觉是“我不过是抽了口烟而已”，完全没有意识到自己的“自由”已经影响到他人的权利。张引介绍称，此次课题研究的立法思路非常巧妙，从“以人为本”的角度出发，但更侧重于“保障不吸烟人的健康，防止二手烟危害”。“吸烟是你的自由，但行使自由和权利的时候，不能损害其他公民的自由和权利。因为你吸烟，影响别人的健康，这是不允许的”。

　　“我国人群中遭受二手烟危害的人数超过5.4亿，其中15岁以下儿童1.8亿。”王敬波用鲜活的数字描述了烟民和非烟民微妙的关系，“控烟其实是两种权利的博弈，烟民享有吸烟的自由，不吸烟的人也有免受二手烟侵害的权利。我们强调要唤起不吸烟人群免受二手烟危害的意识，同时，通过限制烟民在公共场所的吸烟行为，保护非烟民的健康权利。控烟是两个群体互相尊重对方权利的问题，而非政府直接管理老百姓的行为。”

　　群众参与

　　经营者、非烟民共同“控烟”

　　说起让非烟民参与“控烟”，王敬波对杭州的一例案子触动很深。“杭州刚开始大力宣传控烟时，一个烟民在电梯里抽烟，旁边的乘客劝阻他，结果酒醉的烟民将劝阻者打伤。后来，政府对劝阻者给予巨额奖励，对打人的烟民除了治安处罚外，还进行了罚款。”

　　公众参与的力量不容小觑。“比如妈妈们都非常爱孩子，不会忍心让孩子遭受二手烟的困扰。因此我们建议调动社会志愿者、妇女、街道居委会共同参与督导活动中，对公共场所吸烟的行为进行检查、举报、投诉或规劝。”王敬波说，“以往大多强调的是政府单方面的控烟管理，此次我们要调动广大社会公众的积极性和参与性。控烟应该是社会共同治理的过程，我们也希望在法律中能赋予社会公众更多参与治理的权利。”

　　张引表示，此次预案研究强调在政府主导下，采取社会公共治理模式，广泛吸收群众参与，这对于将来法规修订工作具有重要的参考意义。同时，项目课题组还提出，公共场所的经营者要负起责任。在禁止吸烟的公共场所，如有人吸烟，应由经营管理者主动劝阻，如没有做好监督责任，将处罚经营管理者，使控烟监管与经营场所利益挂钩。“一些经营者担心不让顾客吸烟会影响生意。事实上，无烟餐馆因空气环境良好，营业状况甚至会更好。”

　　以人为本

　　社会给予烟民更多医疗帮助

　　“在保护非烟民权利的同时，预案研究同样关注吸烟者的健康，为想少吸烟的烟民提供帮助，通过控烟降低烟民摄入烟草的数量，为想戒烟的烟民提供免费医疗服务。”张引说。

　　“我们考虑要兼顾不同人群的权利，对烟民来说，吸烟已经成为一种不良的生活习惯，从医学角度来说，甚至是一种带有依赖性的疾病。”王敬波表示，预案研究中提出要采取多种手段帮助烟民，维护烟民的健康。比如通过戒烟门诊和咨询普及医学知识，将烟民戒烟的费用纳入医保的范围内等。

　　烟民的自我约束和节制同样重要，王敬波称，在不同城市开展调研的过程中，课题组发现，北京和上海实施控烟有一个共同的特点：在重大的国际活动中，控烟的效果都非常好。比如北京奥运和上海世博会期间，社会公众带有很强的国家荣誉感，在控烟方面比较配合。因此，我们需要明确的是，大型国际活动的成功经验表明，在公共场所实现全面控烟已经不是问题，关键是如何维持重大活动中控烟效果，使之变成常态。

　　■亮点

　　研究报告不会被搁浅

　　法规预案研究为提升立法质量打下了基础，张引说，“法规预案研究形成的研究报告、法规草案和专家建议稿是经过充分研究论证提出的，而不是行政机关为了实现行政管理而提出的。”

　　据张引介绍，法规预案研究项目还成立了包括市人大常委会法制办公室、市人大常委会教科文卫体办公室、市政府法制办公室、市卫生局和市爱国卫生运动委员会在内的项目工作组。“我们好比项目的甲方，中国政法大学卫生法研究中心就像是乙方，但我们不光向乙方要一个结果，市人大常委会时刻关注着预案研究的过程和进展”。据悉，预案研究报告结题后并不会被搁浅，下一步将在一定范围内征求代表和群众意见，待立法时机成熟后，适时纳入立法计划。记者 张璐