去年9月12日，幸福大街原崇文区委区政府，拆除悬挂着的原崇文区四大班子牌匾。记者 陈杰 摄

去年9月15日，幸福大街，东城区工作人员见证东城区人大、政协揭牌仪式。记者 韩萌 摄

　　西城区

　　今年一季度，西城区地区生产总值实现527.6亿元，同比增长14.3%。截至2011年5月份，财政收入总计239.03亿元，同比增长20.5个百分点。

　　东城区

　　今年截至5月份，东城区财政收入实现59.9亿元，同比增长19.2%。1至5月全区预计累计实现社会消费品零售额280亿元，同比增长25%。

　　■ 专题动机

　　一年前的7月，北京城四区合并，东城西城崇文宣武“化四为二”。

　　这一年，“创建文明城区”从零开始的老崇文，要迅速向老东城看齐，崇西社区党委书记马秀峰忙得不可开交；这一年，新执行庭在执行一起重大拆迁任务中五次入户调解，为新西城法院迎来首个“集体一等功”，法官王容说，合并前执行一些任务经常人手不足；这一年，区划调整涉及2000余名官员的命运，盛立(化名)选择离开原崇文区，开始了一份新工作，一种新生活……

　　转眼，合并已满一年。

　　如果以“人事安置”这一区划调整的最大难点作为衡量标杆，那么可以说目前这次重大变动仍处于“双方共治”的磨合、适应阶段。本周，去年8月当选为新西城首个区长的张建东，传出拟任怀柔区委书记的消息。对比高层变动，如何精兵简政、消化合区后各机关事业单位庞大的处级干部群体，东城西城两新区仍在“解题中”。

　　【民生】

　　待遇差距逐渐拉平

　　原西城原宣武44项惠民政策均已“齐头并进”；新东城全区卫生资源已“南北融合”

　　“有利于推进区域均衡发展；有利于提高核心区的承载能力和服务水平；有利于加强历史文化名城的整体保护；有利于降低行政成本，提高行政效率。”这是城四区合并之初提出的四大目的。

　　一年过去了，实施效果怎样？近日，西城、东城分别晒出合区一年来的业绩，结果显示，缩短南北经济发展差距的合区初衷虽未显现，但带来的民生惠及效应，即拉平区域间的居民待遇差距，已初步达成。

　　西城区通报称，原西城区与原宣武区在安置、优抚等方面，44项政策存在差异。经取长补短、就高不就低，现在44项政策均已“齐头并进”。东城区表示，全区卫生资源已南北融合，新区重点项目———中医药项目已全面深入社区；南北校际资源融通共享后，14对、28校已结成联盟校。

　　一年内改扩建两个幼儿园，名园办分园新建5个幼儿园，由此幼儿园学位新增近千个，西城发布了上述近期规划。东城区则描绘出未来愿景：2015年，在北京率先全面实现现代化；2030年左右，具有鲜明特色的“首都文化中心区，世界城市窗口区”基本建成。

　　老百姓对合区变化的感受更为直接。虽然填写居住地址时，原宣武区“60后”居民沈悦还是会习惯性地写宣武区，但她坦言，明年中考的儿子可以自由选择北京四中、北师大实验中学等众多原西城区名校，这是她原来根本不敢有的奢望。

　　【文保】

　　“悬崖边的急刹车”

　　东城争取到市发改委旧城改造项目资本金4亿元，专项用于钟鼓楼广场恢复整治及周边市政道路整治

　　相较南北民生政策的快速融合，四区合并的另一目的“加强历史文化名城的整体保护”则一度发出危机信号。

　　“加大历史文化名城保护力度”会不会与“集中力量加快老城区改造”画上等号？市政协特邀委员王军一直在担心这个问题。他认为，此前四个旧城区纷纷从土地开发要“政绩”：东城希望把王府井升格为中央商业区，西城则建立了金融街，崇文有新世界商圈，宣武有传媒大道，“各自为政，大规模大拆大建，对老城区的破坏十分严重”，他希望四区合并能杜绝上述现象。

　　在王军等文保人士的奔走呼吁下，原东城原崇文合并前争议非常大的钟鼓楼周边拆迁问题得到了遏制，至今相关部门并未启动其整体拆迁。而要以拆除旧胡同为代价建设的时间文化城项目，伴随着国家文物局批复了占地仅0.6公顷、位于钟鼓楼保护区外围的时间博物馆项目而终结。

　　钟鼓楼的危机信号暂告解除，可文保人士仍担心类似危机还会涌现。其实合区一年来，原四区的大型拆改建项目，一直在悄然变脸。

　　7月初，东城区发改委称，近日又争取到市发改委旧城改造项目资本金4亿元，专项用于钟鼓楼广场恢复整治及周边市政道路整治。同时，钟鼓楼东南侧的时间博物馆，已停工多日，东城区官方的信息显示该项目尚未形成投资。

　　原崇文区一名副局级干部表示，面对新城区的大版图，如何策划贯通南北的大项目，同时兼顾历史文化街区保护，是新城区领导人考虑的重点问题，“一些老城区的重点项目，势必搁浅”。

　　【人事】

　　“双方共治”艰难破局？

　　穷竭分流安置的各种途径，仍无法缩减多达2000人的基层干部团队，只能靠增设副职的手段加以安置

　　与上述目标相比，“降低行政成本、提高行政效率”则显得艰难。北京市编制办公开发布的信息显示，截至本月，新东西城定机构、定编制、定职能的三定方案尚未形成。

　　新西城、新东城区级领导班子均采取相同的组建模式：新西城的区委书记、区长，分别由原宣武区区委书记王宁、原西城区区长张建东担任；原东城区区委书记杨柳荫、原崇文区区长牛青山，分别出任新东城区的区委书记和区长。各个委办局也采用这一组建模式。

　　得益于“双方共治”模式，历经月余，四区合并的最大难题人事安置即告结束。但部门、人员做“加法”得出的“双方共治”模式，亦使其弊端浮出水面。提前离休、外调学习、挂职锻炼、增设有级别无职权的委办局调研员。穷竭分流安置的各种途径，仍无法缩减多达2000人的基层干部团队，只能靠增设副职的手段加以安置，委办局机构立时“臃肿”。

　　以东城区人力社保局和西城区民政局为例，前者处级干部多达13人，8名副局长；后者处级干部12人，7名副局长。而区划面积高出数倍的朝阳区，区人力社保局处级干部总共5人，区民政局也不过8人。

　　“调整区级、街道不动”，这是四区合并的主基调之一。但东城区一李姓街道办事处主任坦言，合区后机构设置“头重脚轻”，“我们这样直接对接百姓的最基层单位越来越忙，一个萝卜顶几个坑，可上面的机关单位，原来一个人负责的工作，现在相当于两个人做，不合理”。

　　针对“双方共治”僵局，国家行政学院教授竹立家认为，此系区划调整的必经阶段，但无论从干部需交流任职、跨区锻炼的角度出发，还是基于新城区不断发展的需求，“双方共治”的局面都不会长久，“肯定会打破，要求领导干部打破老城区的视野局限性，站在新城区版图上重新考量”。

　　竹立家建议，受编制限制，街道办事处无法吸收过多的处级干部，但新城区可以采用处级干部包干街道办事处的做法，“一方面给委办局的人事压力减负，避免机构臃肿；另一方面，可以使大区服务精细化”。

　　人事安排仍处过渡阶段

　　合区波及2000余名官员命运；“三定”方案尚未形成

　　【官员样本·公务员盛立(化名)】

　　去年7月中旬，北京确定四区合并后，盛立(化名)选择离开原崇文区，到一家新单位工作。“没有什么对和错，也无法衡量得与失。”盛立说，他当初只是想到自己想去的地方。

　　据官方发布的数据显示，去年四区合并，曾波及原东城、西城、崇文、宣武2000余名官员的命运。

　　下班后，盛立打了1个小时乒乓球，又到附近的林阴小路上散步，7月8日晚上7时30分整，盛立准备驾车回家。“晚高峰差不多过去了，不堵了。”这样规律，还可以躲避早晚高峰的新工作、新生活，盛立过了近一年。

　　不过，对去年7月的区划调整，盛立一直难忘。

　　人事调整突然而至

　　盛立说，东西城合并前，按北京城区部门编制的惯例，同事曾粗略测算了新东城区的处级干部数量，结果表明，原崇文区的处级干部，至少30%要面临分流。而在此之前，原崇文区一局级职位，正拟调整，相关候选人已产生。不过，随着新东城区的产生，该职位也随之冻结。

　　在一些同事的猜测中，原崇文区与原东城区的合并步伐，快速推进：一周后，四套班子搬家，两区集中办公；半月后，新东城区委13人领导班子确定；三周后，新东城区委领导分工公布。

　　这时，对区域合并“迅雷不及掩耳”的做法，盛立和同事们开始领悟到其用意。城区合并最大的难点和最敏感的环节，就在于人事安置。因此，高层一直在运筹帷幄，但为避免反弹和压力，相关安排均处于绝对机密状态，“一旦公开，想做什么都来不及。”盛立说。

　　40余名处级干部未消化

　　“东西城合并，精简的是塔尖，也就是局级和区属委办局的一把手，这有数量和岗位限制。”盛立说，处级干部没有减多少，区属委办局的副职反而大幅增加。

　　盛立举例说，由于原东城区、原崇文区的处级干部全部留任，这样一来，比如新东城区的园林绿化局，处级干部多达9人，比其他区县高出一倍。“原来，一个副区长负责四五个以至于更多的科室，现在只负责两三个。”

　　盛立认为，受上述简单“叠加”式人事调整模式的影响，精简机构，提高行政效能，降低行政成本———这一城区合并的初衷，暂未达成。原崇文区200多正处级干部，只有40余人未到新东城区工作，仅占20%，剩余百余人都已消化到新东城区。

　　盛立说：“出口太少，自然离休或可以提前离休的人员，少之又少。”市级部门提供的岗位，更有限，至于外调学习挂职锻炼的机会，也是凤毛麟角。这几种人员分流安置的主要手段，都解决不了多大问题。“只能把人集合到一起，因为人家也没有过失。” 

　　个人锻炼机会或减少

　　在新东城区办公大楼里，盛立只工作了几天。

　　正当同事们为前途顾虑时，他接到新的人事任命函，告别区县干部岗位，开始到新单位任职。

　　其实，在人事分流调整最敏感时期，盛立拿到的这张人事任命函，与四区合并没有关联。他说，早在去年年初，他已开始和这家新单位沟通。

　　时隔一年，盛立推测，如果当初他选择留下，极有可能还在原来部门、保留原职级，负责相似工作，“其实，就是把两个区两个相同部门的人马，合到一起办公，个人负责的具体工作肯定会少。”在他看来，“1+1≈2”的人事调整结果，缩减了个人的锻炼机会。

　　“三定方案”尚未形成

　　盛立选择离开新东城区的另一个理由是，担心自己不能很快适应新单位的部门文化。

　　盛立了解到，截至目前，个别同事还没有适应新的部门文化，虽在一起办公，但工作方式、工作习惯，仍没有跟原东城区的干部合二为一，“私下里还是有小圈子，比如吃饭，都是两张桌。这也很无奈，不是几年就能解决的问题。”

　　北京市编制办公开发布的信息显示，虽然已并区一年，但截止到本月，新东城区定机构、定编制、定职能的三定方案，还没形成，据此，盛立认为，人事分流安置虽然结束，但是人事安排仍处于过渡阶段。

　　【大事记】

　　新东城

　　2010年7月1日

　　北京宣布原东城区与原崇文区合并为新东城区。

　　2010年7月10日至11日

　　新东城区四套班子搬家，开始集中办公。

　　2010年7月14日

　　新东城区委13人领导班子确定。

　　2010年7月20日

　　新东城区委领导分工公布。

　　2010年底

　　新东城成立历史文化名城保护委员会。

　　2011年初

　　新东城区政府出台了《东城区总体发展战略规划(2011年-2030年)》。

　　2011年5月8日

　　前门地区最古老的商业街——鲜鱼口重新开市。

　　2011年7月

　　新东城正式获批成为“国家中医药发展综合改革试验区”。

　　新西城

　　2010年7月1日

　　原宣武区与原西城区合并，新西城区成立。

　　2010年7月12日

　　新西城区委13人领导班子确定。

　　2010年7月16日

　　原宣武区搬家，新西城区开始集中办公。

　　2010年7月26日

　　新西城区委领导分工公布。

　　2010年10月12日

　　新西城区举办“宣南文化节”。

　　2011年4月

　　新西城成立历史文化名城保护委员会。

　　2011年5月30日

　　新西城区举办西单时尚年会。

　　专题统筹 田乾峰

　　专题采写/本报记者 王姝 魏铭言 朱燕

　　东城网格化南片有待“看齐”

　　【街道样本·崇外街道】

　　10分钟，居委会干部李习雅接了5个电话，接待了三位老人，为邻居们办了8件事。李习雅所在的东城区崇外街道崇西社区，居民约800户，不算是大社区；可居委会人手少，满打满算7个———于是，李习雅不得不身兼多职，崇西社区党委副书记、居委会主任、妇联主任等。随着两区合并，今年新东城又在所有社区推广“网格”式的精细化社会服务管理创新，崇西社区也被分为三个网格，李习雅又多了网格管理员与网格党支书的身份。

　　融合

　　汲取了原东城“网格”城管的经验，和原崇文的综合执法“成果”，今年，新东城区政府打破原有条块分割的按业务、按系统的社会管理模式，将全辖区划分为589个网格，设想在每个网格中，融入管理员、助理员、督导员、党组织、警察、消防、司法工作者等七种力量，让格里的居民和谐相处。

　　“有了网格管理员和网格助理员，小区治安好了，夜市扰民情况也少了”，崇西社区80多岁的郭老太太说。

　　现在，郭老太太成了崇西社区志愿者，常戴着红袖章，协助网格工作人员在街面巡逻，捡拾乱扔的垃圾，并主动搜集社情民意，向网格管理员“汇报”。

　　尽管有不少居民肯定和支持，但对于李习雅和他的老搭档———崇西社区党委书记马秀峰来说，两区合并后，工作任务更加繁重。

　　“就拿现在的文明城区迎(复)检来说”，刚去街道开完会赶回来，一身是汗的马秀峰感慨道，“老东城3年前就创建了全国文明城区，无论是基础设施、工作数据，还是城市环境都有基础；可位于南区的老崇文，在文明城区方面完全没经验、没基础，等于从零开始，却要在短时间内补齐”。

　　马秀峰说，之前两周，为迎接市里检查，崇西社区工作人员没休息过，除工作日应付正常的社区里、格里工作，每天晚上以及周末，还要加班加点补录信息、档案。

　　差距

　　崇外街道办203室，是东城区崇外街道社会服务管理综合指挥分中心。中心是一个由多台电脑构成的大平台，电脑屏幕上，预设可随时调取、显示街道内35个网格内的实时监控画面，同时接受网格管理员和助理员的信息直报。

　　不过，负责崇外街道社会服务管理工作的副调研员任建英坦言，目前，崇外街道的综合指挥分中心，由于网络尚未完全融合，仅能收到各网格每天报送的信息，不能对网格内情况进行动态筛查。

　　而这种情况，在整个东城区南片儿———也就是老崇文各街道，都是如此。

　　“相对于北片(原东城)的街道和社区，老崇文的基础设施太薄弱”，任建英说，由于老崇文财力有限，为省钱，原崇文的大多数街道和社区工作人员，工作用的网络基本上是利用在编工作人员个人名义安装，数量少，配置低，运行网格信息系统经常死机。而在北片街道和社区，早已实现了光纤宽带接入，电脑化办公。

　　困惑

　　任建英举例，按照区里规划，每个网格应纳入七种力量。

　　“但警员、消防和司法力量，需街道去协调其他部门，这就有相当难度”。任建英说，崇外街道的12个社区，只有12名社区民警，两名消防工作人员，现在35个网格，只能“一警多格”，“一支消防力量多格合用”；而网格司法工作者，由于崇外街道固定联系的东城区检察院，工作非常繁忙，任建英坦言，“至今还没和区检察院的指定联系人见上面”。

　　而让很多基层网格管理者困惑的是，网格工作的领导单位究竟是谁？两区合并后，网格工作先由东城区综治办牵头；不久后，网格誉为“社会管理创新”，东城区政府又成立区创新办，在编制上，与综治办是两个部门，但人员并没完全剥离；此外，由于网格工作属于社区工作，网格管理员和网格助理员，本身也是社区工作者，区里由社会办管理，街道由社区办管理，实际上，对网格工作推进有诸多不便。

　　百人拆迁执行抱得“一等功”

　　【单位样本·西城法院】

　　合并后的新西城法院案件量激增。截至去年年底收案4.3万余件，已跻身北京市大法院之列。以往基层法院收案数排名前三名分别由朝阳、海淀、丰台囊括，而合并之后，西城法院取代丰台，进入前三之列。

　　“三定”还没落实

　　人多，是合并后最直观的变化。合并后的全院人员达700余人，在基层法院中排名第一，甚至超过中院。

　　上周五，西城法院中层领导开会。30多个庭、室的一把手到齐，将整个会议室坐得满满当当。

　　基层法院院长一般配置为一正四副，两区法院合并后，新西城法院拥有了一正八副。去年，一位副院长在标准退休年龄前一年退休，剩下7个副院长。平均每个副院长只主管2至3个部门。

　　据了解，目前各庭、室的干部设置，有的一正一副，有的一正二副，有的仅有正职无副职。

　　机构面临的瘦身问题，让经过聘用上岗、无事业编制的书记员们明显感到压力。

　　小吴(化名)是经过北京市高院统一选拔录用的书记员，她进入法院工作已3年多，和她经历类似的书记员还有很多。

　　除了高院每季度组织统一考核外，法院还新增了很多业务技能考核，如果不合格将解聘。小吴将打字的键盘搬到宿舍里，一有空就练习。她说，自己期望不被淘汰。

　　“‘三定’方案还没落实。这不是一天能办的事，应该先调研，比如金融庭，年平均有多少件案子，再平均到人，根据工作量配备人员。此外，还应参考其他很多标准，比如阶段性社会矛盾等，这需长时间来确定。”西城法院副院长钱俊清说。

　　执行庭的大任务

　　合并不久，整合的新执行庭就接到一起大拆迁执行任务。位于老西城的一片平房区600户居民面临拆迁，而且时间紧迫。

　　执行法官王容(化名)是此次任务中的一员。另外的100多名同事分别来自执行庭、行政庭以及民庭，执行小组的成员南北区交叉安排。

　　老李的家是一处低矮的平房，共10来平米。“从我爷爷开始就住这了，我们在这已经扎根了，不搬。”老李一开始对法官很抗拒。

　　王容与老李谈了几次后，感觉他的态度有所缓和，于是王容又找到老李亲属，给他做思想工作。

　　4月15日晚，王容和多位同事走出老李家时，华灯初上，虽然还空着肚子，但王容长舒一口气，老李终于同意搬迁。这已是他们第五次入户调解了。

　　最后的拆迁期到来时，没有推土机，没有急救车，整个现场没出现激烈冲突。

　　“如果不是投入这么多人手，这么多次调解，恐怕没这么顺利。”他感叹道。

　　据了解，重新整合后，执行局以及三个执行庭总人数达近百人，法警人数达60余人，是各自原有人数的2至3倍。

　　据王容说，合并以前的一些执行任务，常常由于人手不够，需要从别的部门临时“借”人。

　　这项拆迁执行的顺利完成，为新西城法院赢得首个“集体一等功”。

　　“对基层法院来说，非常难得。”钱俊清说。

　　南北统一标准

　　自从宣武、西城两区法院合并后，南区刑庭迁往北区，办公室从半步桥搬到了北二环。

　　和刑庭一起北上的，还有政治处、研究室等一些职能部门。此外，由于西城区金融街聚集了各大银行、保险公司以及机构总部，原南区商事庭也北迁，经过重组演变为新的金融庭，与北区既有的商事庭并列，除审理一般金融案件，还审理破产等类型的案件，10多名法官分别来自两个区。

　　同时，执行庭与行政庭均迁往南区合并办公。

　　刚搬到南区工作时，王容常听见有人说“以前我们北区是这么做的”，“我们南区是这么做的”。

　　钱俊清说，面对这么多人员，以及各自的原有习惯，要真正融合的话，首先要统一标准。

　　为此，法院从去年年底开始调研，今年一月出台新的《行政管理规范文件》，以及《统一考评办法》，已经开始实施。厚达上百页的规范文件，细到用车制度、制服着装，到财务制度。