“十四五”培育都市圈路线图：鼓励社保和落户积分互认，城市进入“组团”发展时代

　　21世纪经济报道记者李莎 北京报道 7月12日，国家发改委印发《“十四五”新型城镇化实施方案》（下称《实施方案》），“都市圈”一词在文件中多次出现。《实施方案》明确了“十四五”时期都市圈发展的方向和路径，提出到2025年，重点城市都市圈建设取得明显进展。

　　根据《实施方案》，要编制实施都市圈发展规划及重点领域专项规划，提高都市圈交通运输连通性便利性，引导都市圈产业从中心至外围梯次分布、合理分工、链式配套，推动产业园区和创新基地合作共建。鼓励都市圈社保和落户积分互认，统筹布局新建大型公共服务设施，促进教育医疗资源共享。

　　都市圈的发展，在目前这个阶段颇为关键。这既关乎超大特大城市转变发展方式，统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，又有助于促进大中小城市和小城镇协调发展，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

　　武汉大学区域与城乡发展研究院副院长王磊向21世纪经济报道记者表示，要促进都市圈中心城市与周边城市同城化发展，需要多方面共同作用，包括深化户籍制度改革、完善基础设施建设、推进优质公共服务向下延伸、强化城市间产业分工协作等。

　　促进优质公共服务资源共享

　　《实施方案》明确，要依托超大特大城市及辐射带动能力强的Ⅰ型大城市，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向，以1小时通勤圈为基本范围，培育发展都市圈。

　　人口有序流动是都市圈建设的重要一环，消除城乡区域间户籍壁垒，有助于促进人口有序流动、合理分布和社会融合。

　　《实施方案》提出，鼓励都市圈社保和落户积分互认。

　　目前，部分城市已有社保和落户积分互认的相关实践。如2021年7月，南京印发的《南京市积分落户实施办法》明确，通过积分落户南京时，与苏州社保缴纳年限和居住年限互认；2022年4月22日，宁波发布流动人口量化积分管理通知，社保缴纳和居住时间等5个指标为省级共性指标，指标得分全省通用、跨区互认。

　　“户籍制度改革只是迈出了破冰的第一步，不能简单理解成放开放宽落户后，人口就会自动通过流动优化分布。”王磊说。

　　王磊表示，放开放宽落户限制，可能会增加人口从周边城市向上流动至中心城市的可能性，但目前人口向下流动的可行性不大。因为城市间基础设施建设水平、公共服务质量等差距仍存，教育资源等优质公共服务仍集中在中心城市，拉平这些差距仍需时日。

　　交通往来顺畅是推进都市圈基础设施一体化的关键一环，《实施方案》要求，提高都市圈交通运输连通性便利性，统筹利用既有线与新线因地制宜发展城际铁路和市域（郊）铁路，有序发展城市轨道交通，构建高速公路环线系统，打通各类未贯通公路和“瓶颈路”，推动市内市外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”，有序推进城际道路客运公交化运营。

　　城市公共服务水平直接影响居民生活便利度和居住品质，2019年2月19日，国家发改委提出培育发展现代化都市圈的指导意见，明确要促进优质公共服务资源共享，鼓励都市圈内开展多层次多模式合作办学办医，支持有条件的中小学和三级医院推进集团化办学办医，开展远程教学医疗和教师、医护人员异地交流，支持中心城市三级医院异地设置分支机构。增加健康、养老、家政等服务多元化供给，推动博物馆、剧院、体育场馆等共建共享。

　　在此基础上，《实施方案》进一步提出，都市圈要统筹布局新建大型公共服务设施，促进教育医疗资源共享。

　　首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长叶堂林向21世纪经济报道记者表示，公共基础设施和教育医疗等大型公共服务设施的建设以政府投资为主，统筹布局新建大型公共服务设施，需要鼓励跨区投资，实现财政资金跨界，通过体制机制创新，解决共建大型基础公共服务设施背后的成本共担和利益共享问题。

　　“经济发展要转向跨行政区发展，需要一套新的体制机制来提供保障。”叶堂林说。

　　推进都市圈同城化发展

　　2021年末我国常住人口城镇化率为64.72%，中国城市和小城镇改革发展中心相关专家解读《实施方案》时表示，我国正处于城镇化快速发展区间的中后期，城镇化发展趋势具有两方面特点，一是城镇化动力依然较强，二是城镇化速度将逐步放缓。

　　“人口集聚度提升有助于降低成本，提高效率。在人口密集现实下，新型城镇化要解决好三大问题，即生产怎么更有效率，生活怎么更有保障，生态怎么更有屏障。”王磊说。

　　在当前城镇化格局下，叶堂林表示，超大特大城市面临 “大城市病”问题，如交通拥堵、人口超载、空气质量恶化、房价居高不下等。超大特大城市人口、产业和功能不平衡，核心区域过密，周边区域过疏，要推动核心区产业、功能等向周边疏解，降低人口密度，进而形成都市圈。

　　在超大特大城市发展方面，《实施方案》强调，要统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，转变超大特大城市开发建设方式，积极破解“大城市病”，推动超大特大城市瘦身健体。科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度。有序疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源。

　　王磊指出，在便捷的交通和通信联系基础上，推动超大特大城市转变发展方式，要求从人口单中心集聚转向城市组团式发展，兼顾效率优势和生活保障、生态屏障。

　　叶堂林认为，发展都市圈，一方面帮助超大、特大城市减负，带动其良性发展；另一方面有助于推动周边地区经济更好发展。

　　要真正带动都市圈周边城市或地区发展，不仅需要完善基础设施和公共服务设施建设，还需要强调都市圈内产业错位布局，强化城市间产业分工协作。

　　《实施方案》亦明确，要引导都市圈产业从中心至外围梯次分布、合理分工、链式配套，推动产业园区和创新基地合作共建。

　　针对中心城市如何带动周边城市发展，王磊认为其先决条件是中心城市已进入制造业基本饱和、向服务业转型，人均GDP达到一定门槛的后工业化阶段。在此基础上，借助一些平台展开合作，如飞地园区，以及通过联合招商等形式，可以推动周边城市共同发展。

　　整体来看，叶堂林认为要有序培育现代化都市圈，推进都市圈同城化发展水平，一是中心城市要与周边城市联合制定都市圈规划；二是期待更多体制机制创新，尤其是在财政资金跨行政区使用方面；三是需要出台更有力度的税收分享机制、GDP分级机制等，提供机制保障。