除险加固后的跋山水库。 (本版图片由山东省水利厅提供)

    山东省引黄济青工程输水渠道。 (本版图片由山东省水利厅提供)

    农民用上了干净的自来水。 (本版图片由山东省水利厅提供)

    《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》日前正式公布。这是新世纪以来连续第八个以“三农”为主题的中央一号文件。文件明确了新形势下水利的战略定位。

    2011年1月1日，《山东省用水总量控制管理办法》正式实施。水利部部长陈雷对此的评价是：“这是山东破解缺水之困的关键措施、战略之举、创新之路，起点高、措施实、带动强，开创了全省区域内严格推行用水总量控制之先河，对严格管理水资源必将产生重大而深远的影响，在全国水利发展史上具有里程碑意义。”

    出台这项地方政府规章，意味着山东在取用水方面将有许多制约。人们不禁要问，山东为什么要自我革命、“自缚手脚”?“这是贯彻落实科学发展观的高度自觉和对山东未来发展的高度负责。”山东省委书记姜异康说。

    立题有因

    新时期治水方略应运而生

    有一组数字，让山东既为之自豪，又为之不安：山东以占全国1.07%的水资源，灌溉着占全国6.17%的耕地，生产了占全国8.1%的粮食，养育了占全国7.1%的人口，支撑了占全国10.08%的经济总量。

    自豪，是因为山东人民多年来在解决水的问题上孜孜以求，坚持开源节流并举，拦蓄地表水，开发地下水，引蓄黄河水，调引长江水，推行节约用水，利用非常规水源，水资源开发利用成效巨大。水资源保障能力显著提高，水利工程年供水能力达280亿方，占水资源总量的71%;遇中等偏上干旱，可实现有旱象无旱灾;在严重缺水的山东生活的人们，并感觉不到明显的缺水。节水水平大幅上升，到2009年底，万元GDP取水量为72方，是全国平均值的34%;工业万元增加值取水量为17方，是全国平均值的近15%;工业用水重复利用率为89%;节水灌溉面积占到有效灌溉面积的72%;农田灌溉水有效利用系数达到0.6，高出全国平均水平10个百分点。可以说，在水资源开发利用方面，各地能想到的方法，山东都已想到;常规性的开源节流措施，山东都以最积极的态度付诸实施。

    不安，是因为这组数字揭示了一个无法回避的现实：山东水资源开发利用已接近极限，水资源和水环境已不堪重负!

    山东水资源短缺、水生态脆弱、水灾害威胁三大水问题并存，特别是水资源严重匮乏的自然禀赋条件无法改变。山东多年平均年降水量679.5毫米，时空分布不均，开发利用难度大。全省多年平均年水资源总量为303亿方，人均水资源量为334方，不到全国人均占有量的1/6，仅为世界人均占有量的1/25，远低于国际公认的维持一个地区经济社会发展所必需的人均1000方水资源量的临界值。全省地表径流开发利用率已超过50%，远远突破国际公认的开发利用上限;地下水年均可开采总量为125亿方，目前年开采已达120亿方，占全省总供水量46%。不少地方由于连年过度超采地下水，已导致地下水位持续下降、漏斗区面积不断扩大，甚至造成了地面沉降、河道断流、湿地萎缩、海水倒灌等一系列生态问题。

    即使如此，全省水资源供需矛盾依然突出。山东省目前年缺水近40亿方，而可新增水量极为有限。黄河水每年分配给山东的指标不可能增加，目前大规模地利用淡化海水的成本和生态问题尚难解决，现阶段省内洪水资源利用的潜力只有5亿方水，连同南水北调2013年通水后调来的15亿方长江水，全省年仅增加20亿方供水，不仅无法满足当前的新增取水需求，而且与现状用水缺口相比仍缺少20亿方。

    新增水源有限，“开源”成本更高，传统的用水方式和发展方式已难以为继。随着山东经济文化强省建设的全面推进，工业化、城市化、现代化进程不断加快，特别是“一线三点”(以科学发展为主线，高点定位、多点支撑、重点带动)战略的实施，用水需求仍将增加，水资源供需矛盾将进一步加剧。

    在对未来的谋划中，在“转方式、调结构”的行动中，在建设经济文化强省的进程中，山东省委、省政府对水的认识不断提升，对水资源管理的要求不断提高：水是不可或缺的战略资源。必须探寻一条以水资源可持续利用支撑经济社会可持续发展的路子，为山东又好又快发展提供强有力支撑。省委书记姜异康强调：“水资源短缺是山东经济社会发展的最大瓶颈制约。保障水安全，是各级党委、政府的重要任务。”

    2009年初履新的山东省水利厅党组书记、厅长杜昌文清醒地认识到：“保护好、配置好、利用好水资源，是水行政主管部门最根本、最核心的职能。”于是，水利厅党组展开了一系列调查研究，集思广益，以“统筹治水、科学用水、依法管水”为统领，形成了山东省新时期治水方略：

    “加快实现六个转变”从以防洪减灾为主向统筹治水转变，从以工程建设为主向建管并重转变，从供水管理向需水管理转变，从以行政管理为主向实行综合管理转变，从依靠财政直接拨款向政府主导多元化投资转变，从以服务农业为主向为经济社会发展全局服务转变。其中，提出“水资源管理是全部水利工作的核心”，强调“必须走内涵式发展的路子”、“必须建立最严格的水资源管理制度”等，颇为引人注目。

    “着力构建六大体系”城乡一体的供水保障体系，安全可靠的防洪减灾体系，雨洪水资源化工程体系，节水型社会管理体系，水生态保护体系和现代水利信息化体系。六大体系紧紧围绕水资源管理这一核心，形成一个有机整体。

    “切实强化六项措施”提高水利规划设计水平，加快推进水利投资建设进程，加强水利工程运行管理，增强水行政执法效能，加大水利改革创新力度，提升水利队伍整体素质。在树立现代治水理念、建设现代水利工程的基础上，保障措施突出了建立现代水利制度、普及现代水利科技、实行现代管理方式、强化现代水利服务，富有时代气息。

    这一治水方略，是新时期中央治水方针、水利部治水新思路与山东实际相结合的成果，为加快实施最严格水资源管理制度打下了坚实的理论和思想基础。

    破题有道

    创造水利创设性立法奇迹

    2009年1月，回良玉副总理提出实行最严格的水资源管理制度。同年2月，水利部专门召开会议作出部署。

    2010年10月19日，山东省省长姜大明签署第227号省政府令，颁布《山东省用水总量控制管理办法》。

    短短一年多时间，山东创造了水利创设性立法的奇迹。这项成果，归功于山东省委、省政府的高度重视和水利部的正确指导。

    依理而行，其行必准。山东省落实最严格水资源管理制度，出台《办法》，始终着眼于实现水资源的可持续利用，从严把住“三个关口”，到确定实行区域年度取用水总量控制这个重点，再到抓住严格新增取水许可这个关键环节，在制度设计上剥茧抽丝，在机制原理上科学把握，步步推进、层层深入，充盈着智慧的光芒。

    山东省提出，建立最严格的水资源管理制度，必须严格控制三个关口：一是把住用水总量关，超过区域用水总量指标的新增取水一律不予审批，对违法许可、非法取水的责任人追究相应责任;二是把住用水效率关，未完成年度用水效率考核的相应核减下一年度用水指标;三是把住纳污容量关，使造成水体污染者付出相应代价。

    在上述三个关口中，山东省确定重中之重是建立需水管理机制，实行区域年度取用水总量控制，把区域实际取用水量控制在以年度为周期可补充、可循环、可持续利用的范围内，保障地下水采补平衡。这样，才能实现全省水资源的有效保护、合理开发和永续利用，才能真正落实最严格水资源管理制度。

    从区域年度取用水总量控制出发，山东省把严格新增取水许可审批作为关键环节，明确了申请新增取水许可至少必须具备的条件：一是必须符合年度用水计划。二是必须符合产业政策和布局规划。三是必须符合用水定额标准。四是必须通过水资源、水土保持和防洪“三项论证”。五是节水和污水处理必须符合“三同时”要求，即与工程建设同时设计、同时建设、同时运行。六是必须使用符合技术标准的节水和计量设施。

    “只有将全省取用水总量控制在下个年度能补充的范围内，新增取水靠内部挖潜、提高效率，形成‘一控双促’的倒逼机制，即：控制用水总量，促进用水方式和发展方式的转变，才能保障区域水资源的可持续利用。”杜昌文说。

    凝聚智慧的成果，还要依靠法规的形式增强效力。省长姜大明指出：“山东的水利工作取得了很大成绩，为全省经济社会发展提供了有效保障。但是，仍存在许多薄弱环节，必须从制度层面上加以解决。”省委副书记刘伟就解决水资源重大战略问题多次作出批示，进行指导。副省长贾万志始终关注《办法》制定出台的全过程，并在关键环节上亲自协调。

    对于《办法》，有人这样评价：它源于水法，又发展了水法。

    事实正是如此。2002年水法确定了一项基本制度“国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度”。这正是山东建立最严格的水资源管理制度、出台《办法》的法律依据。

    依据法律，山东创造性地将我国在水资源管理领域中的新理念，将山东在实践探索中积累的新经验，通过《办法》固化下来，指导新时期的水资源管理工作。

    “《办法》突出了五项基本理念。”水利厅副厅长刘勇毅介绍，“一是突出科学配置理念，努力使有限的水资源发挥最大经济、社会和生态效益;二是突出需水管理理念，走内涵式发展路子，确定取用水户的用水总量，遏制不合理用水需求，引导需水方改变用水方式，提高用水效率和效益，从而引导各地发展节水经济，建设节水型社会;三是突出综合利用理念，综合考虑经济社会发展与水资源节约、水环境治理、水生态保护，强调统筹利用区域外调入水、地表水、地下水开发利用，逐步将地下水作为战略储备资源;四是突出统筹兼顾理念，满足生活用水需要，协调生态环境用水，合理规划和保障经济社会用水，合理确定工业、城市发展规模和产业结构，实现城乡经济社会发展与水资源、水环境承载能力相协调;五是突出维护生态理念，把保护水生态环境与开发利用水资源放在同等重要位置，促进水生态系统保护与修复，促进地下水采补平衡。”

    这些先进的治水理念和建立在实践基础上的理论升华，构成了山东出台《办法》的理论基础。

    解题有期

    用水管理步入科学轨道

    已行拨云见日之功，当收纲举目张之效，关键在落实。“《办法》正式实施只是迈出第一步，贯彻落实才是一场打破水资源瓶颈制约的重大战役。建立和实行最严格的水资源管理制度，将极大地提高全省水资源管理水平，增强水资源保障能力，但要付出更多艰辛和努力。”杜昌文说。

    实施最严格的水资源管理制度，必须进一步统一思想认识。山东省加大宣传力度，广泛宣传实行最严格水资源管理制度的意义和价值，有针对性地解疑释惑。针对会不会限制发展的担心，说明只有实行用水总量控制，严格限制不合理用水需求，才能有效保障合理用水需求;针对用水总量是分配指标的认识误区，说明区域用水总量控制指标是根据区域水资源禀赋条件科学测算出来的，实际用水量超过了控制指标，就难以更新补充，就是不可持续的，就会损害区域的生态环境。

    在《办法》出台前，山东就已经完成境内跨设区市河流及水库的水量分配工作，制定了《2011—2015年用水总量控制指标(暂行)》、《水功能区限制纳污控制指标(暂行)》，积极推进水资源预警管理工作，组织编制了《主要农作物灌溉定额》、《重点工业产品取水定额》、《山东境内黄河及所属支流水量分配暨黄河取水许可总量控制指标细化方案》。《办法》正式实施前，逐级下达了用水总量、用水效率、纳污容量控制指标，建立起以用水总量为主体的一整套控制指标体系，为实行最严格的水资源管理制度奠定了坚实的基础。

    对违规许可、无证取水、超标排污及擅自减免、拒不交纳水资源费的依法严惩。在全省组织开展了为期8个月的水资源专项整治行动，封闭自备井3701眼，限期补办取水许可证5953户，立案查处非法取用水案件1519件，追缴水资源费7058万元，为实行最严格水资源管理制度营造了良好的执法环境。

    严格用水监测。建设完善取用水计量监测体系，重点加强了主要城市供水水源地、地下水超采区、海水入侵区的监测站网建设，同时加强对用水户的用水计量设施的配套监管。明确监测责任主体，区域年度用水总量监测由水文部门负责，用水户用水计量监测由批准取水的水行政主管部门负责，制定统一规范的操作方案，保证监测数据的公信力，实行监测资料信息共享。

    监测数据作为考核和制定年度指标的依据，严格责任考核。把水资源开发利用、节约保护的三方面主要控制性指标作为“红线”管理，纳入当地经济社会发展综合评价指标体系，实行地方行政首长负责制，并把考核结果作为核定区域年度用水量和评价各级政府执政能力、发展实绩的重要依据。对突破“红线”的，对政府及有关部门相关责任人严格“问责”。

    通过这些工作，将用水总量与定额管理相结合，将总量控制与责任考核相挂钩，将实际取用水量与今后用水指标相联系，能够充分发挥制度的设计功能。从发挥制度的导向功能上说，严格按不同产业的用水定额标准审批用水许可，能够有效引导各地自觉地转变发展方式，调整布局结构，发展节水型经济，建设节水型社会，使当地经济社会布局和总体发展战略与水资源禀赋条件相适应。从发挥制度的约束功能上说，把住新增用水许可关，就能够真正控制住取水总量，从而形成倒逼机制，引导各地眼睛向内挖潜力、找出路，通过节约用水、循环用水，转变用水方式，提高用水效率来拓展发展空间。

    怎样才算得上真正开始步入科学发展的轨道?山东省以新增用水许可为突破口，带动用水总量控制的实行;以用水总量控制为突破口，带动最严格水资源管理制度的建立;以最严格水资源管理制度为突破口，带动水资源可持续利用的实现;以水资源可持续利用为突破口，带动整个社会转方式、调结构。这样的理念，这样的选择，这样的行动，就是最好的例证。

    日前，水利部与山东省人民政府签署了《共同推进山东现代水利示范省建设合作备忘录》。按照《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》力争通过5到10年的努力从根本上扭转水利建设明显滞后的局面、努力走出一条中国特色的水利现代化道路的部署和水利部、山东省政府签署的《现代水利示范省建设合作备忘录》要求，经过10年左右的努力，加快建成现代化水网、防汛抗旱保障、雨洪水资源利用、水生态、节水型社会管理和水利信息化等六大体系，基本实现水利现代化。“十二五”期间，要大幅度提升城乡供水保障能力,年供水能力达到300亿立方米，基本满足一般年份经济社会发展用水需求;大幅度提升防洪抗旱减灾能力,基本完成规划内重点中小河流重要河段治理任务，重点城市达到100年一遇以上防洪标准;大幅度提升农田水利建设水平,初步建成旱能浇、涝能排的农田灌排系统;大幅度提升水系生态质量,基本实现地下水采补平衡;大幅度提升节水型社会管理水平;大幅度提升水利科技与信息化水平，让科技创新能力明显增强。

    目前，山东省正在全面实施新时期治水方略，大力推进山东现代水利示范省建设，在完善水资源管理制度的同时，加快构建水资源开发利用和优化配置工程体系。依托南水北调山东段工程和胶东调水工程，着力构建“南北贯通、东西互济、河库相连、蓄引结合、城乡一体”的水资源调配工程体系，并按照“上游涵养水源、中游库河调蓄、下游河口湿地”的模式，以雨洪水资源化利用和水生态保护为重点，着力构建生态水系，统筹解决水资源短缺、水灾害威胁、水生态恶化三大水问题。

    可以预见，随着《办法》的正式实施，山东的水资源保障能力将提高到一个新的水平，山东的科学发展将开创一个崭新的局面，山东将以更加从容、坚定的步履，走上“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展之路。