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天津市街道综合执法暂行办法:破题行政执法困局

中国网滨海高新:www.022china.com  时间: 2014-08-08 10:38:00

  中国网·滨海高新讯  相互扯皮、执法力量头重脚轻、有权管的看不见、看得见的无权管……这些行政执法,尤其是城管执法困局,在全国各省市虽然程度不同,但都难以脱身。天津市积极破题行政执法困局,经过多年的积极摸索、试点,通过了《天津市街道综合执法暂行办法》(以下简称《办法》),将行政执法重心下移到街镇,除城市管理外,还将集中行使水务、卫生、劳动、环境、殡葬、商务、民政等部分执法权,以“一支队伍管全部”、“一支队伍管到底”的模式,将行政执法无缝对接、实现快速反应、高效率。《办法》公布之际,记者来到部分试点街镇探营,与该《办法》起草人进行深入采访,了解《办法》出炉的台前幕后故事。

  改革初衷

  九龙治水

  管不了一家小餐馆

  南开区万德庄的一家无证餐馆油烟扰民,曾经难倒了五六家执法部门。卫生局说餐馆归食药局管;食药局说没有执法队伍,管不了;环保局说只管有证餐馆;综合执法说,餐馆无证,应该工商局取缔。“皮球”踢了一年,餐馆最终照样营业。

  一方面是“有权的”不想管,一方面则是“想管的”没有权。很多街镇尤其是城郊接合部地区,迫切希望行政执法权尽快下移。很多街道办事处的负责人都表示,所有的工作,层层分解,最终都压到街道办事处,“但我们没有执法权,要四处求援。既然给我们责任,就希望能有相对应的权力。”以西青张家窝镇为例,该镇管辖42平方公里,相当于4个和平区的面积,管理任务繁重,执法要求强烈。

  天津市政府法制办执法监督处处长傅金超说,此次改革的目的,是为了加强社会管理创新,深化行政执法体制改革,提高行政执法效能,构建执法权相对集中、行政执法重心下移的街道行政执法体制,提升本市基层综合管理服务水平。他说,多年来,本市的行政执法部门积极履行执法职能,为经济社会发展提供了有力保障。但从体制机制上分析,当前行政执法体系存在一些问题。

  “我们是部门立法,立法中,都根据各自的管理需要,结果,对同一事项,多个部门从不同角度进行规范。”傅金超说,这样一来,一方面容易造成多头执法、重复执法;另一方面,对于一些执法成本高、执法风险大或是执法部门认为“无利可图”的情况,各部门之间容易相互推诿、扯皮,导致形成管理“真空”、执法“空白”。此外,行政执法力量分布不合理。从横向看,各部门之间执法力量分散,缺少统一协调,不能形成合力。从纵向看,执法力量分布成“倒三角”形,头重脚轻。市级部门执法人员比重偏大,而行政执法案件却主要集中在区县,导致“下不去、管不到底”。

  傅金超说,街镇工作政策性强,管理事项多,覆盖面大,与百姓群众联系紧密。随着经济发展和社会转型步伐不断加快,“属地”成为了落实责任的主要途径。街道办事处、镇政府也就成为属地责任的最终承担者。许多职能部门以目标责任书、岗位承诺书、签订责任状,甚至会议、指示、批示以及口头布置等形式,将本来属于本部门的工作也部署到街道办事处、镇政府,形成“上面千条线,底下一根针”的局面。

  “街镇在行政执法上,有先天优势和特有的资源。居委会、村委会、社区服务人员、志愿者队伍、保洁队伍,都归街镇管理,日常发挥很大作用。街镇辐射半径大、反应速度快,发现问题后,马上就可以赶到现场,可以叫停正在进行的违法行为。”傅金超说,这次改革,主要就是扬长避短,发挥街镇先天具有的管理优势,强化社会管理职能。推进街镇综合执法,是本市加强社会管理的现实需要,要根治“有权管的看不见,看得见的无权管”的情况,有必要给街镇赋予相应的执法权,在街镇推行综合执法,形成权责统一的管理体制。

改革要点

  遭遇难题

  社区不用担心扯皮

  小区内私设地锁归谁管?发现黑诊所、黑网吧非法营业,找谁反映?发现有人偷采地下水,找谁?在以前,遇到类似问题,可能很多市民都会很纠结,不知道找哪个部门,找哪个部门似乎都不乐意管。街镇行政改革实施后,您可以直接向街镇政府举报,不用再担心会遇到互相推诿、扯皮。

  街镇综合执法改革,不是简单地把区县综合执法权下放到街镇,而是以综合执法事项为基础,还授予了水务、环境保护、劳动保障、殡葬、房屋安全、公安消防、卫生、食品安全、商务、文广、安监、民政等方面的部分行政处罚权,共33类291项。

  “需要指出的是,也不是把所有行政执法权全部集中到街镇。我们考虑的出发点是,把那些直观的、路面上的、简单易行的、容易发现的违法行为,纳入到街镇综合执法范围。”傅金超说。举个例子,对于工矿企业、商务楼宇内的行为,行政执法权没有下放给街镇。厂子里生产假冒伪劣产品,让街道去查处,有困难。这里面涉及多个问题,如销售环节,是工商局管,生产环节,是质监局管,让街道去鉴定假货,不易操作。如果把安全生产的监管,都纳入到街道,要有很多技术鉴定,操作上不现实。“当然,国内有的地区如浙江的个别城市,把这些行政执法权全部都给了街道,对于这种做法,我们没有借鉴。没有甄别,授权过多,街镇容易接不住,反而出现新的问题。”傅金超说。

  除了直接实施的行政处罚权外,改革还赋予街镇一部分“监督检查以及发现违法行为责令整改的权力”。这部分权力共分9类27项,包括有关违反殡葬管理、将住宅改为经营用房、擅自挖掘道路、非法倾倒废弃物和危险品以及各类无证无照经营的违法行为。“之所以赋予这些整改权,是考虑到充分发挥街镇执法的优势。街道反应速度快,发现问题后,能及时叫停,将违法行为控制在萌芽状态。如果违法者执意不听,后续的行政强制处罚措施,仍由相关职能部门来实施。”傅金超说。

  采访中,也有部分执法单位的负责人说,现在有相当一部分摊群市场、违建,是属地街道办事处所私建,执法权到了街道后,这将是一个严峻的考验。“执法监督机制的建立和完善,是此次改革成败的关键。街道的人员素质不一,一旦放权,会不会出现权力的滥用、寻租,产生新的行政违法行为。希望能引起重视。”“放权”的改革势在必行,也是今后改革的方向,但是,“一放就乱,一乱就死”,在很多省市成为改革的一大通病,制约了改革的成效,甚至产生新的社会矛盾。

  傅金超说,他们已经注意到这些问题,为确保街镇严格、规范、公正、文明执法,《办法》对监督机制作了专章规定。一是,区县政府建立行政执法监督平台,对街镇和区县执法部门的行政执法行为实施监督,并通过监督平台将执法依据、职权范围、执法程序、执法人员情况及执法检查情况等信息公开,开通投诉、举报渠道,接受社会监督。此外,要求街镇做好行政执法检查记录,作为对其日常行政执法工作实施监督检查的抓手。二是,明确区县政府应当建立健全街镇执法工作监督制度,纳入依法行政考核和绩效考评体系,区县政府法制机构负责监督工作。三是,为强化依法行政能力和水平,规定街镇应当明确法制机构,负责本街镇执法监督、行政复议应诉以及推进依法行政工作。此外,为确保街镇综合执法工作的顺利开展,还对街镇综合执法保障以及责任追究等作出了规定。

记者探营

  试点街镇率先吃螃蟹尝到甜头

  7月底,记者最先来到南开区向阳路街探营。刚好,片内居委会打来电话,称一处底商窗改门。记者随即与执法人员赶到现场。记者看到,底商老板准备开一家烧烤店,晚上刚把窗台打掉。一旦建成,不但整栋房子安全有威胁,而且也会影响附近居民生活。执法人员的突然降临,老板直言没有想到,自称再有半天时间就完工。在执法队员的劝阻下,老板烧烤店的生意泡汤了。

  “这就是执法下移的直接效果,执法半径短、反应速度快。以前,我们信息相对闭塞,等我们赶到时,饭馆营业了,再去取缔,难度就会加大。”南开区综合执法局向阳路大队安队长说,现在,执法大队与街道联合办公,共享资源,居委会的线索直接反馈过来,执法效率明显提升。“海洋道上有一个违章,我们去了几次,都吃了闭门羹。跟街道联系后,居委会大娘晚上吃饭的时候去登门家访。人家乐呵呵地把门开了。双方唠着嗑,谈笑之间,工作做通了。没过几天,对方同意自行拆除。没费一刀一枪,这个违章拿下了。”

  向阳路街道办事处城管科科长巩凡说自己也是试点的受益者。他说,今年的旧楼区改造任务很重,工作量是前些年的几倍,“剩下的都是相对乱的小区,好干的以前都干了。以前,我们没有执法权,根本拆不动违章。这下好了,执法局派人过来,我们有了执法权,人手也多了,效率自然高了。”巩凡说,这两天燕宇小区每天都要拉走五六车拆下来的材料,能干得这么痛快,主要归功于街道试点的顺利推进。

  东丽区华明镇是本市最早推行街道综合执法的试点地区。街道城管办副主任章锐说,经过6年的试点,该镇的城市管理已经尝到“甜头”,管理工作实现良性运行。“我们的经验是:60%的精力在服务,30%在管理,剩下的10%才是执法。”他说,让综合执法天天去执法,既不现实,也容易制造新的社会矛盾,关键是搞好服务,将社区事物全部纳入管理,创造良好的氛围。“良性秩序建立了,大家自觉守法,问题自然就消除了。”

  “拿违章来说,及时发现最重要。我们这里,执法大队和街道办是一家,我们把镇上4个大的物业公司协调好,每个公司出两个人,纳入到综合执法队伍中,24小时社区巡视,有苗头出现就阻止、劝解;仍不听的,再大兵压境,组成强大阵势拆除。但实际上,基本不用强拆,大多都自行解决了。”章锐副主任自信地说,在老百姓集中居住的示范镇内,近2年来,基本没有新建的占路违章建筑出现。在违章建筑全国范围内难以遏止的今天,不能不说是一个令人鼓舞的成绩。

专家观点

  南开大学法学院教授傅士成:执法是下游 规划才是关键

  南开大学法学院傅士成教授在接受采访时,对天津此次“行政执法权下移”的改革探索思路和方向给予了肯定,“和过去是有区别的,过去是在平行机关转移,现在是从职能部门转向街镇,是上下移动。执法下移,改变高高在上、离群众很远的状况,符合国家行政改革的精神,是积极的。”

  对于此次改革,在肯定进步的同时,傅教授也提出了一些隐忧。“通过政府规章,将这么多的行政权力,让街镇队伍来掌握,有效监督的问题必须要引起重视。据我所知,现有政府法制机构有的仅有两三个人,靠这几个人,有能力尽到监督职能吗?”傅教授说,他的另一个隐忧是,行政执法权下移到街镇后,执法涉及多个领域,如环保、水务、劳动执法等,专业性都很高,街镇执法的专业能力可能出现不足。综合以后是为了更好地执法,不能造成专业执法水平降低。执法中,街道必然还要寻求职能部门的支持、协调,会顺畅吗?政府令虽然把权力转移了,但下面的磨合,仍需要下更大的功夫。

  “执法重心下移,离老百姓更近,可能会解决以前解决不了的部分问题,效果是可以期待的。但是,街道执法下移,并不是百病皆治的‘灵丹’,要解决所有社会问题,不是单靠执法这一个环节就能解决的。”傅教授说,城市建设的理念,要从“管理”向“治理”转化。管理是管理者的“独舞”,治理是让各个专业组织都能行动起来。现在的情况是,政府把所有的事情都独自“背”起来,很累。“其实,很多东西是不适合政府担的,要发挥社会组织的作用。现在有群众性的组织,包括物业公司、社会团体、行业组织等。政府要发挥被管理者的作用。我们所提的治理,就是指多主体的‘共舞’。”傅教授说,现在一个重要问题是,很多人不畏惧法律,不畏惧道德的沦丧,这很可怕。“对违法者都要制裁吗?如果把社会秩序建立在强制基础上,能带来真正的秩序吗?执法处罚,应备而不用、备而少用。”

  傅教授说,城市规则的建立,是一个系统工程,涉及方方面面。执法应是“下游”,是出现问题后的处置。执法是最后一步,此次改革更多的是解决执法问题,这种改革是好的,但规划合理性、科学性、民主性,更为关键。“城市救助措施必须引起重视。我们所有人犹如都坐在一条船上。”傅教授说,“政府在救助方面做了很多工作,但到具体的被救助者,不可能每个人都满意,还存在贫富差距,会产生一些社会问题。要彻底根治社会矛盾,这是一个综合性、系统性工程。”

相关链接

  街道综合执法暂行办法节选

  街道办事处都有嘛处罚权

  第六条 授权范围 街道办事处可以集中行使下列行政处罚权,并可以实施与之相关的行政强制措施:

  (一)城市管理综合执法机关行使的全部行政处罚权;

  (二)行使水务管理方面法律、法规、规章规定的对未经批准擅自取水行为的行政处罚权;

  (三)行使卫生和食品药品监管方面法律、法规、规章规定的对未取得许可或超越许可范围经营、买卖药品、医疗器械行为的行政处罚权;

  (四)行使劳动保障方面法律、法规、规章规定对不按照要求报送书面材料、隐瞒事实真相、出具伪证或者隐匿、毁灭证据的;骗取社会保险待遇或骗取社会保险基金支出的;未经许可从事职业介绍活动的;职业中介机构向劳动者收取押金以及在职业中介服务不成功后未向劳动者退还所收取的中介服务费等行为的行政处罚权;

  (五)环境保护方面的法律、法规、规章规定的对制造噪声干扰他人正常生活、发出高噪声招揽顾客;餐饮服务经营者未采取有效污染防治措施,对附近居住环境造成污染的行为的行政处罚权;未经批准焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾、秸秆、落叶等产生烟尘及有毒有害和恶臭气体的物质的;在桥涵引道、边坡挖坑取土,倾倒垃圾等废弃物的行政处罚权;

  (六)殡葬管理方面的法律、法规、规章规定的对在道路及社区非指定区域内焚烧花圈、纸钱及其他丧葬用品;非法从事或超出核准登记经营范围从事殡葬服务业务和殡葬设备、用品的生产、销售等经营活动的行政处罚权;

  (七)房屋安全管理方面的法律、法规、规章规定的对在住宅楼房外檐上增设门窗、拆窗改门或者扩大原有门窗尺寸行为以及物业管理相关的行政处罚权;

  (八)公安消防安全管理方面的法律、法规、规章规定的采取占用、堵塞、封闭等方式妨碍疏散通道畅通和消防车通行的行政处罚权;

  (九)行使卫生行政管理和食品药品监管方面的法律、法规、规章规定的有关餐饮服务、食品安全管理方面的行政处罚权;

  (十)行使商务管理方面法律、法规、规章规定的对未经备案变更擅自从事再生资源回收利用经营行为的行政处罚权;

  (十一)文广方面的法律、法规、规章规定的擅自或违规安装、使用卫星地面接收设施的;擅自从事娱乐场所经营活动的;互联网上网服务营业场所经营单位在规定营业时间以外营业、接纳未成年人、未悬挂《网络文化经营许可证》或者未成年人禁入标志、未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件或记录有关上网信息的行政处罚权;

  (十二)安全生产监督管理方面的法律、法规、规章规定的生产经营单位或个人未经许可或超越许可范围擅自生产、经营、储存烟花爆竹制品及其他危险物品行为的行政处罚权。

  (十三)保障街道办事处正常开展发放最低生活保障金、抚恤金等日常行政管理工作所需的其他行政处罚权;

  (十四)法律、法规、规章规定或市人民政府决定调整的街道综合管理方面的其他行政处罚权。

记者手记

  期待从“独舞”到“共舞”

  行政执法面临的困惑,具有全国性、普遍性。行政执法,尤其是城管执法中面临的困局,不是免掉几个局长,更换一批执法队员就能彻底解决的。要破题行政执法困局,必须从体制层面重新梳理、审视,只有架构全新的、更具有实践操作意义的体系,才能找到“破冰”之策。为破解行政执法困局,有的城市推出“鲜花执法”、“眼神执法”,甚至“跪式执法”,这些虽然都不失为一种探索,但多数都被视为哗众取宠,流于形式,无疾而终。

  天津的城市管理经验,亮点频现,并曾多次在全国推广。天津市的决策层没有躺在功劳簿上,而是潜心于社会管理的研究,形成一套“天津经验”,自我加压、迎难而上。浙江、江苏、广州、上海等部分经济比较发达地区,也在探索街道综合执法下移的模式。但是,这些城市多数尚在摸索、尝试阶段。专门为街道行政执法立法,在全市范围内系统性广泛推行,天津是当之无愧的“破冰者”。

  市政府能否授权街镇集中行使行政执法权?权力从哪里来?此次改革,在法律上是否存在障碍?此次改革在全国没有先例,天津市政府法制办多次召集市政府法律顾问等相关专家、学者,做专题研究,并几次去国家法制办专题请教,获得了一致支持和认可,消除了法律上的障碍。

  破题行政执法困局,街道综合执法改革只是其中一步。我们不要寄希望办法的出台就解决所有问题,一下子就“柳暗花明”。但是,将执法作为城市管理的最后一环,变管理为共同治理,变“独舞”为“共舞”,应该是我们坚定不移的改革方向。我们还需要不断总结经验,放宽视野、迈开脚步,探寻更为光明的改革大道。我们坚信,只有阔步进取,才能不甘人后、勇为人先,让天津的城市更美好,让天津的人民安居乐业。

来源:天津日报 责任编辑:苏拉
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