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滨海新区“十大改革”:深水区的探索实践
中国网滨海高新:www.022china.com  时间: 2012-03-12 11:49:58 

  中国网·滨海高新讯 2011年,作为落实市综改第二个三年实施计划、细化深化国家综合配套改革试验的具体举措,新区全面启动了“十大改革”,着力破解开发开放和“十大战役”建设过程中的实际问题。不同于三十年前改革开放初期的“摸着石头过河”,现在我国改革开放步入深水区,改革的复杂性、艰巨性明显加大。因此,加强从理论层面系统探讨改革,加强改革的顶层设计与实施指导,在现阶段尤为重要。 “十大改革动态与研究”栏目,将围绕新区“十大改革”,深入、全面探讨改革,以改革促进新区打好开发开放攻坚战、努力成为深入贯彻落实科学发展观排头兵。

  打好滨海新区开发开放攻坚战

  改革是关键

  滨海新区开发开放进入攻坚阶段,是与我国改革处于攻坚阶段一脉相承的。

  从20世纪八十年代滨海新区初具轮廓到九十年代天津市委提出“用十年左右的时间基本建成滨海新区”,天津市滨海新区始终处于自我施压、自我发展、自费改革阶段。2005年,十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,提出“推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放”,滨海新区开发开放成为国家战略,成为继上世纪八十年代中央第二代领导集体共同决策的深圳特区开发开放、上世纪九十年代中央第三代领导集体共同决策的浦东新区开发开放之后,由新一代中央领导集体共同决策的开发开放区域。2009年,滨海新区开发开放上升为国家战略过去整整四年,滨海新区开发开放由先前的蓄势待发阶段跃升为全面快速开发开放阶段,滨海新区需要给党和国家上交一份成绩优异的答卷,时间紧,开发、发展、改革任务艰巨。完成这份答卷,是天津全市上下、滨海新区全体党员干部群众的历史责任和艰巨任务。2009年7月,天津市委理论学习中心组读书会明确提出“打好滨海新区开发开放攻坚战”,认真履行这一重大历史使命;滨海新区先后启动“十大战役”、“十大改革”,作为打好滨海新区开发开放攻坚战的重大举措。

  而从全国范围来看,在这一历史阶段,我国的经济实力显著增强,但生产力水平总体上不高,尤其是自主创新能力不强。社会主义市场经济体制初步建立,但影响发展的体制机制障碍很大。收入分配差距、城乡差距不断加大,农村发展滞后,社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化,社会建设和管理面临很多新的问题。经过三十多年的改革开放开放,浅层次的、相对容易完成的改革任务基本上都已完成,一些重大改革目标越来越近但改革的难度和风险的积累越来越大,各项改革正向更深层次的攻坚阶段挺进。长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式根深蒂固,各种矛盾集中爆发,利益博弈日趋激烈,改革的复杂性和艰巨性不断加大,权力再调整和利益再分配遇到的障碍更加错综复杂,旧的改革思维和方法必须加以改进甚至推翻才能够推动改革进一步深入。经济基础层面的改革已相对深入,改革更多地涉及到必须撼动上层建筑才能够得以推进。

  改革开放是决定当代中国命运的关键抉择。现在我国改革开放步入“深水区”,改革的复杂性、艰巨性明显加大,许多难题需要破解。滨海新区开发开放,是党中央、国务院作出的重要战略部署,有着为国家改革开放积累经验的重大责任。必须发挥好先行先试作用,成为改革开放新的桥头堡,必须充分发挥自身优势,不断探索新形势下发展的新路子,继续在改革开放中走在前列。滨海新区的发展仍处在关键时期,不进则退,只有深化改革,才有更广阔的前途。

  从滨海新区的实际来看,滨海新区面临既要做大经济总量又要提高经济质量,既要集聚产业规模又要做优产业结构,既要由政府主导经济发展又必须提高市场化水平的阶段。经过十余年的发展积累,滨海新区已经具有了较好的发展基础,但同样面临着全国共性问题和区域特有问题。从开发建设的广度看,新区已由局部向整体、单一向综合转变;从深化改革的力度看,第一个“三年实施计划”基本完成,综合配套改革和制约经济社会发展的改革向更为复杂的领域迈进;从产业支撑看,正在由传统粗放向高端聚集迈进,战略性新兴产业加快发展,需逐步形成“嵌入型”产业转化为“根植型”产业的体制机制;从开放层次看,聚集了国家级开发区、保税区、保税物流园区、综合保税区等多种对外开放形态,需进一步扩大整合政策空间;从城市综合发展看,社会事业具有较好的基础,社会管理创新被列为全国综合试点区,还需要破解如何发展惠及社会全体成员的社会事业,让全体成员共享发展成果。

  因此,滨海新区开发、发展、改革并行,经济社会统筹发展的特定历史阶段,决定了滨海新区必须集中优势力量,各个击破,从而实现新区的国家功能定位,完成党和国家赋予的历史使命。而无论是开发开放还是建设发展,都必须突破旧的框架的约束,建立更加适合新区科学发展的体制机制,改革成为打好滨海新区开发开放攻坚战关键。

  “十大改革”围绕“深水区”关键问题

  细化深化综合配套改革

  2008年3月13日,国函〔2008〕26号文《国务院关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》同意《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》,指出“《方案》实施要深入贯彻落实科学发展观,综合推进滨海新区的体制机制创新和对外开放。用5至10年时间,在滨海新区率先基本建成完善的社会主义市场经济体制,推动新区不断提高综合实力、创新能力、服务能力和国际竞争力,使新区在带动天津发展、推进京津冀和环渤海区域经济振兴、促进东中西互动和全国经济协调发展中发挥更大的作用,为全国发展改革提供经验和示范。”《批复》要求,“要以涉外经济体制、金融体制、科技体制和行政管理体制改革为重点,加快转变政府职能,完善基本经济制度,健全资本市场体系和金融服务功能,建立促进自主创新的体制机制,创新区域发展和城市管理模式,进一步提高对外开放水平。要处理好新区与老城区的关系,用新思路、新体制、新机制,推动老城区乃至整个天津市经济社会又好又快发展。”

  滨海新区综合配套改革既要率先建立起完善的社会主义市场经济体制,又要为开发开放提供体制保障

  《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》指出,滨海新区综合配套改革的目标是根据党中央、国务院的部署和天津滨海新区的实际,先行试验一些重大改革开放措施,用5至10年的时间,率先基本建立以自主能动的市场主体、统一开放的市场体系、精简高效的行政体制、科学有效的调控机制、公平普惠的保障体系、完备规范的法制环境为主要特征的,完善的社会主义市场经济体制。为把滨海新区建设成为北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心、宜居生态型新城区提供强大动力和体制保障,为全国改革与发展积累经验。

  滨海新区综合配套改革的主要任务是在党中央、国务院领导和国家有关部门的指导下,由天津市组织实施,举全市之力,借全国之势,推进滨海新区综合配套改革试验。改革的根本任务是,适应经济社会发展要求,坚持社会主义市场经济改革方向,探索新的区域发展模式,加快构建落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的体制保障。深化企业、科技等体制改革,提高自主创新能力,加快转变经济发展方式,建设高水平制造业和研发转化基地。深化涉外经济体制改革,形成与国际通行做法相衔接的管理体制和运行机制,加快北方国际航运中心、国际物流中心建设,成为我国北方对外开放的门户。深化金融体制改革,建设现代金融服务体系和全国金融改革创新基地。改革土地管理制度,形成节约集约用地新格局。深化城乡规划和农村体制改革,促进城乡一体化发展。推进社会领域改革,创新公共服务管理体制,构建覆盖城乡的基本公共服务体系。推进资源节约型和环境友好型社会建设,建设人与自然、经济社会与生态环境相和谐的新城区。推动行政管理体制改革,加快建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制。

  《方案》明确了滨海新区综合配套改革10个领域的51个重点改革内容,涉及近200个具体改革事项。分析10个领域的51个重点改革内容可以看出,滨海新区综合配套改革具有以下两个特点:

  一是《方案》紧紧围绕党中央、国务院推进天津滨海新区开发开放的战略意图和对滨海新区的功能定位设定重点改革内容和改革项目,通过实施这些改革为实现国家对新区的功能定位提供制度创新安排。如深化企业和科技体制改革是针对“建设高水平制造业和研发转化基地”做出的制度创新安排,涉外经济体制改革是针对“建设北方国际航运中心和物流中心成为我国北方对外开放的门户”做出的制度创新安排,深化城乡规划和农村体制改革,推进社会领域改革和资源节约、环境保护等制度改革是针对“建设经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区”做出的制度创新安排。这些制度创新能够形成推进滨海新区又好又快发展的动力系统和制度保障体系,加快实现中央对滨海新区的功能定位,担负起国家赋予滨海新区的重大使命。

  二是按照党和国家要求各地贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的战略思想和加快完善社会主义市场经济体制的战略部署,《方案》紧紧围绕构建和谐社会和率先建立完善的社会主义市场经济体制两条主线进行设计。通过深化企业、科技、金融、土地、涉外经济体制、社会保障、行政管理体制改革等,在市场主体、行政体制、调控机制、社会保障和法制环境等方面实现改革的新突破,形成与国际通行做法相衔接的比较完善的社会主义市场经济体制,同时形成有利于转变经济发展方式、促进经济社会全面协调可持续发展的机制,为全国改革与发展积累经验,提供示范。

  “十大改革”着力破解滨海新区开发开放过程中的突出问题

  滨海新区“十大改革”是指,在2010年已经推动管理体制、行政审批、土地管理、保障性住房、医疗卫生等五大改革并取得一定成果的基础上,2011年进一步深化,并加快推进金融创新、涉外经济、城乡一体化、国企改革和非公经济发展、社会管理创新等五大改革,形成新区攻坚阶段的“十大改革”,明确其为滨海新区在这一改革时期的重点领域和关键环节。

  2011年6月,滨海新区区委、区政府按照国务院批复的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》和市政府制定的《天津滨海新区综合配套改革试验第二个三年实施计划(2011—2013年)》,制定《2011年滨海新区“十大改革”重点项目安排意见》。其主要目的是充分发挥先行先试的政策优势,争取在重点领域和关键环节上取得突破,努力消除制约经济社会发展的突出矛盾和体制障碍,为加快推进“十大战役”,打好开发开放攻坚战,努力成为深入贯彻落实科学发展观的排头兵,提供动力活力和体制机制保障,为全国发展改革提供经验和示范。

  “十大改革”共涉及重点项目26个,其主要是围绕率先建立完善的社会主义市场经济体制这一目标,深入贯彻落实科学发展观并争当科学发展的排头兵,建立率先转变经济发展方式、率先完善社会管理、率先推进行政管理体制改革的体制机制,推动滨海新区在2015年建立起完善的社会主义市场经济体制,2020年实现国家对滨海新区功能定位。

  “十大改革”细化深化综合配套改革,推动“深水区”改革目标的逐步实现

  将2011年“十大改革”重点项目和《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》进行对比不难看出,“十大改革”与综合配套改革有着紧密的关系:

  第一,“十大改革”涵盖了《总体方案》涉及的十大改革领域。从改革的主要内容来看,“十大改革”涵盖了综合配套改革的十大重点任务,是滨海新区综合配套改革在这一时期的“重点领域和关键环节”,而随着改革的不断推进,新的“十大改革”还将出现,其重点任务和主要工作都将发生变化。

  第二,“十大改革”细化了综合配套改革。综合配套改革是国家赋予滨海新区“最大的政策”,是滨海新区开发开放的手段和任务,《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》是滨海新区开发开放上升为国家战略后到建立起完善的社会主义市场经济体制甚至更远时期的“纲领性文件”。《总体方案》由于各种条件限制,对改革事项只能做到提纲挈领。而由于时限的原因,政策环境等各种因素的变化要求改革内容也要随之发生变化,因此,以《总体方案》为纲制定的“十大改革”是对《总体方案》内容的丰富和细化,是《总体方案》阶段性的实施方案。

  第三,“十大改革”深化了综合配套改革。改革不是一成不变的,对于任何一个区域而言,改革总是具有阶段性特征,改革重心会随着时间的推移发生变化,当时的重点领域和关键环节会随着改革目标的实现和矛盾的缓和不再重要和关键,新的重点领域和关键环节会不断出现。对于滨海新区而言,批复《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》的时间是2008年,当时滨海新区行政区还没有成立,管理机构还是工委管委会形式,因此在总体方案中“推进行政管理体制改革”包含了“加强滨海新区管委会的组织领导职能”。2010年,滨海新区行政区成立,原滨海新区工委管委会撤销,原塘沽、汉沽、大港撤销,合并成立滨海新区,因此,在2011年重点任务中,“十大改革”涉及的行政管理体制改革主要内容是“配合修订《天津滨海新区条例》”,“推动落实‘新区的事在新区办’的工作机制”,并根据新区实际“推进强街强镇建设”,深化行政审批制度改革,“构建一级政府、分类服务的审批体系”,《总体方案》的改革内容显然不再适用于滨海新区。而随着中央举办转变经济发展方式研讨班和加强与创新社会管理研讨班,各地逐步加强了社会管理和内需式经济的培育,因此在“十大改革”中提出“深化保障性住房制度改革”,“加快民政事业改革”,这些在综合配套改革《总体方案》中并未出现。而在土地管理制度改革方面,天津市和滨海新区开展的较好,因此在综合配套改革的基础上进一步深化提出“推进土地规划、利用和管理方式创新”,进一步深化了综合配套改革重点内容。

  最后,“十大改革”是全市第二个三年实施计划在新区的具体实施。2011年5月,天津市印发《天津滨海新区综合配套改革试验第二个三年实施计划(2011—2013年)》,涉及金融体制改革创新、涉外经济体制改革、土地管理体制改革、科技体制改革、推进国有经济结构调整和发展民营经济、行政管理体制改革、统筹城乡和区域发展、建设资源节约型和环境友好型社会、加强和创新社会管理、职业教育体制改革等10个领域,共计20个项目50个改革事项。50个具体改革事项中,由滨海新区牵头、配合的共计26项,“十大改革”根据全市要求和新区实际深入实施。“十大改革”是滨海新区推进全市综改第二个《三年实施计划》的实施细则。

  “十大战役”、“十大改革”助推滨海新区

  形成改革开放新的桥头堡

  滨海新区2009年、2010年先后启动“十大战役”和“十大改革”,作为贯彻落实党中央国务院一系列部署,打好开发开放攻坚战、争当贯彻落实科学发展观的排头兵的重要载体,现已呈现出“两手抓、两手硬”的区域开发理念。

  滨海新区推动“十大战役”,本身就是走了一条改革的道路

  “十大战役”本身就是走了改革的道路,走了科学发展的道路。“十大战役”在统筹布局区域开发、分类加快重点基础设施和产业项目建设过程中,解决了区域开发开放和发展的体制保障、政策创新、动力机制等问题,创新了开发建设模式、资本运作方式和利益分配形式,强化了新区发展的结构性短板,聚集了一批高水平大项目好项目,推动新区地区生产总值2010、2011年连续两年以24.5%的平均速度高速增长。

  “十大改革”、“十大战役”互相促进

  “十大战役”、“十大改革”并驾齐驱,推动新区经济社会发展取得一系列较为突出的成就,2010年滨海新区地区生产总值超过浦东新区,成为新区经济发展取得显著成就的重要标志。

  “十大战役”带动“十大改革”全面实施推进。“十大战役”带动新区行政体制改革、审批制度改革,创新形成“三位一体”的战时体制和新区政府、城区、功能区“一级政府、分类服务的审批体系”,快速推进中的项目落地和资金需求倒逼新区创新土地管理制度。以国企为主的平台公司率先进驻南港区域、临港经济区、滨海旅游区、北塘区域、中心渔港等“十大战役”主战场,带动新区加快国企改革和非公有制经济发展,既创新了国有企业功能,又吸引了民营企业集聚;加快东疆保税港区、中新天津生态城、中心商务区建设带动涉外经济体制改革、金融改革创新及“两型社会”建设;加快西部区域建设带动新区科技体制创新;核心城区建设带动新区保障性住房制度改革、医疗卫生体制改革、社会管理创新和公共服务改革。

  “十大改革”促进“十大战役”。行政管理体制改革、审批制度改革、社会管理创新,紧紧围绕企业与市民进行政府职能转换,解决“十大战役”重大项目快速落地问题;国企改革在注重解决产权问题的同时,注重解决资源配置效率问题,率先进驻“十大战役”现场,为非公有制经济在内的企业发展铺平道路;土地改革为“十大战役”解决用地需求和资金问题;金融改革、涉外经济体制改革加快服务业发展,解决“十大战役”东疆保税港区、中新天津生态城等区域开发建设的同时,加快服务业发展,创优区域发展环境;城乡一体化改革解决“十大战役”劳动力需求问题,发挥区域能够容纳大量劳动力的潜在优势,同时实现由经济新区向社会新区的转变。

  “十大改革”、“十大战役”不断积累区域发展优势,打造改革开放新的桥头堡

  在“十大改革”、“十大战役”的协同推动下,滨海新区经济社会发展不断积累发展优势。滨海新区开发开放上升为国家战略以来,经济社会发展呈现又好又快局面,“十一五”时期地区生产总值年均增长22.5%,2011年更是达到6206.9亿元,六年时间翻了接近两番。产业发展呈现高端化、高质化、高新化,一大批战略性新兴产业正在培育壮大,航空航天等八大优势产业占工业总产值90%以上。服务业加快发展,融资租赁等生产性服务业走在全国前列。社会事业不断壮大,社会管理“泰达模式”等在全国推广。在“十大改革”、“十大战役”的协同推动下,滨海新区正逐步形成改革开放新的桥头堡。(天津滨海综合发展研究院 徐刚博士)

 
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文章来源: 滨海时报 责任编辑: 欣闻
 
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